林雪萍 |智慧领航：中国制造走向大洋

林雪萍|林雪萍|Lin Xueping|Lin Xueping|

2024-04-22 14:50:04 879

大出海时代的风险

近期，“过剩产能”一词在西方政界骤然升温，其背后绝非仅仅是经济层面的中性建议，让中国减少产量，而是更像一场针对中国制造大规模走向国际市场的微妙信号和前期博弈。

大大小小的事件，都在酝酿着新的障碍。往大里看，海外的工程项目，受到更多的阻拦。最近两个月，中车和上海电气分别在保加利亚的电动列车和罗马尼亚的光伏竞标中，被欧盟以是否接受政府补贴而加以调查。两家公司不得不退出竞标。

往小里看，事情更多。这两天一家收入并不高的工业软件企业，突然上了美国管制的"黑名单"。这意味着它无法使用美国的软件工具，也很难在海外开拓市场。

这些事件并非毫无关联。它们出现在同一个时间轴上，原因并不相同，但都有着强烈的风险标签。

随着对中国制造崛起的担忧，美国已经成功地激发了欧洲作为同盟军的反补贴决心。逼退两家中国公司投标，欧盟所依据的法律是2023年7月通过的《欧盟外国补贴条例》。该条例将外国企业在欧洲投资或参与政府采购项目与接受本国政府补贴捆绑在一起。这既凸显了外国政府对所谓的中国补贴的抵制，也反映了西方国家正在联手协同反制的新趋势。这正是西方大肆炒作的过剩产能的关键。已经密布的乌云，正在迎来新的风雨满楼之声。

在此背景下，企业家对于复杂局面的认知至关重要。然而，很多时候这种认知是肤浅的。面对"飞来横祸"，前面这家软件企业感觉到的原因可能是在国内获得订单太多而导致。

不得不说，这种偏颇的认识，在当下非常具有代表性。只要稍微搜索一下这家公司公开信息，很快能发现它在宣传口径上的漫不经心，不经意间就使得自己陷入危局。

将中国企业放到美国出口的管制“黑名单”的执行机构，是美国商务部的产业安全局BIS。该机构的主要职能之一是修改两用物项的清单，开展执法行动，将违反美国出口管制规则的企业和个人放到“黑名单”里。看上去是许可申请，其实也是一种技术威慑。上了“黑名单”的企业可能意味着无法再获得美国的先进技术，其海外经营的商誉也将受到不利影响。

看上去危机重重，但这些四处飘飞的黑天鹅并非毫无踪迹可查。这些机构所依赖的事实依据，很多是来自各类开源信息，当然也有各类银行的结算数据。对于中国制造而言，一个企业在全球网络中，有很多明显的信息线索是可以被定位的。这正是企业要小心处理的碎石块。而反过来，熟悉美国对于中国的管制规则，则是至关重要的大课。

美国对中国的限制，正从货物贸易转向技术转移，而且走向服务贸易限制的演进过程。这需要依赖大量的公开信息和银行交易信息。这是一个精准阻击的无人机时代。而很多人对此毫无感知，仍然保持着刀法精良的冷兵器思维。对中间还差着一个热兵器，也毫无防范。这也是当下中国制造企业的一个巨大风险。

从整体看，美国对中国的限制措施有一套高效运转的进攻体系，可以归结为“管制三支箭”：分别是贸易层面的关税措施，技术层面的出口管制，资金层面的投资限制和经济制裁。

贸易关税

就贸易层面的关税措施而言，这是一种量大面广的杀伤武器，它对某一类商品、某一个行业会形成面上的伤害，其主要的目标就是削弱中国出口商品的价格优势，使附加关税后的中国商品不再是“价廉物美”的。但这样的措施，往往并不能真正阻止中国商品的竞争力。这张拉满到了极限的弓，反而将增加了关税转嫁给了美国消费者，美国的通胀，或许也有这方面的因素。

这是美国非常头疼的事情。美国希望降低中国日用品的关税以降低居民消费压力，但又想在绿色技术，如光伏方面增加关税以压制中国的发展。这需要进行精准的计算，巧妙地实施，还要有看似合理的理由。

美国对光伏产业的打压由来已久，从知识产权调查，到反倾销反补贴调查，都未能“压制”中国的发展。最新的调子，就是美国正在抛出“产能”。这是美国急于跟中国谈判的原因。在中国出口新三样中，美国成功地压制电动汽车在美国的发展，对动力电池算是半推半就，但对于美国市场急需要的光伏则难有抵抗力。2022年美国对于从东南亚的光伏组件进行了反规避调查。中国光伏企业被认定是为了逃避反倾销反补贴税，将出口到东南亚的光伏组件组装后，再次向美国出口。美国认定这需要征税，但却暂缓了执行。同时，美国还通过国土安全部，对光伏产业链中涉疆的问题进行调查。今年夏天，美国政府将不得不再次决定，该征税是否继续免征。这种犹豫最能体现美国政府首尾两端的矛盾，但全方位压制中国光伏产业的发展却是一贯的。

在美国的贸易限制措施中，往往都是援引了《1930年关税法》《1962年贸易扩展法》《1974年贸易法》的具体条款而来的，例如1930关税法的701-709条款是针对反倾销反补贴的，337条款是针对知识产权侵权的，201条款是限制进口突增而采取的贸易保障措施。而“著名”的301条款是对外国不公平不合理贸易发起的调查，这其中虽然也涉及到知识产权，但该法律条款主要涉及到贸易政策制定，可以说是贸易限制措施的“核威慑”，其涉及面最为广泛。而能启动这一措施的实控人，则是美国贸易代表处USTR，这比反倾销、337、232由商务部发起调查明显高了一级。

出口管制

中国很多企业上了黑名单，都跟出口管制有关。贸易关税主要是针对商品流的，而出口管制主要针对的是科技流。这种管制既涉及对物流的断供，也涉及技术流和人流（知识流）的阻断。这种对先进技术的限制，主要是面向受控国家，而对盟友则相对友好。可以说，出口管制既是美国的限流工具，也是美国拉拢盟友的工具。

出口管制是美国商务部产业安全局BIS的主要职责，涉及修改法律、加强执法、拉拢盟友等职能。自2018年特朗普执政开始，其对中国优秀企业的黑名单不断拉长，而拜登政府基本全盘继承了特朗普的做法，并对部分法律做了“精雕细琢”，使措施对中国更具针对性，更能拉拢同盟。目前BIS的黑名单中，对中国企业影响较大的是实体清单和军事最终用户MEU清单。

从出口管制规则看，其列管的物项清单要与国家组别结合起来使用，可以说是布局了一个交叉密布的滤网，防范最小的颗粒度先进技术流失。这种规则还拥有“长臂管辖”权，使得凡是使用美国先进技术的国外公司，都会受到限制，从而对第三方国家的公司产生寒蝉效应。只有在深刻理解美国规则的基础上，才能做聪明的生意。

2023年，BIS处理了4万份许可申请，很多都跟中国有关。这些许可申请的背后，本来正常的商业往来，却被冠以“国家安全”的帽子，这是任何一个单独的企业都不敢触及的禁区。对于存在出海业务的企业家，尤其是产品含有一定技术含量，贸易是使用美元结算的，而出口产品还用到了美国技术、零部件、软件等，都要深入了解BIS的规则，避免被放到“黑名单”里。BIS执法有着坚实的全球调研基础，而法律授权该机构是有民事罚款叠加刑事入狱权。它不仅有国内执法权，也有域外管辖权。不仅可以管美国人，还可以管到使用美国技术和产品的外国人员。

出口管制涉及到的层级众多，物项清单复杂的参数使得很多业内人士都对是否属于管制范围而疑虑。即使是美国企业，也经常搞不清楚，需要向BIS进行专门的咨询。这也使得美国企业的合规成本大大增加而叫苦不迭。很多交易，甚至根本走不到申请许可这一步，美国出口企业就会望而生畏，干脆放弃交易。这就造成了一种次生灾害。对黑名单企业造成系统性“商誉计损”，或可能超越了被管制技术本身。

而这些盟友之所以忌惮美国出口管制规则，一方面是担心其长臂管辖权不要殃及池鱼，另一方面则与多边机制有关。这些国家往往也在多边出口管制机制内，而这些多边规则也是由美国操控的。在这些多边机制下，如瓦森纳安排WA，导弹控制机制MTCR等，各国之间的技术收口的协调，也是合作的重点。可以说，美国围绕产业体系，构建了一套复杂的规则迷宫，使得这些迷宫也成为一种武器。

美国的管控正在高度转向对未来的防范。人工智能、芯片和大数据技术等新兴技术已经成为新的两用物项，是美国“严防死守”的关键技术。而这些技术的主要特征就是“无形化”和“可快速转移、可被广泛使用”，这也给BIS的执法带来了巨大挑战。美国的对策是加大执法力度，并加大盟友的合作。

在这样的一个局面下，对于产业安全局BIS的认识，需要高升一个视角，从美国对关键和新兴技术的定位及顶层设计开始。白宫2020年设立的《关键和新兴技术清单》，虽然也叫“清单”，但其背景是《国家关键与新兴技术战略》。这是美国面向竞争焦点的顶层设计，其制定和执行机构是美国科技委员会NSTC，从属于美国国家科技政策办公室，而后者则属于白宫办公厅EOP。很显然，未来出口管制要管的物项会与这个战略和清单逐步统一，体现了美国出口管制，将成为美国垄断全球科技霸权地位的主要工具。

对于这种顶层设计的响应，美国BIS也开始行动起来，迅速增加了两个部门。一个是技术安全，负责识别关键和新兴技术的管制。一个是战略贸易，负责出口管制政策的执行，加强与多边机制的协调等。这两个部门职能清晰，撕咬力明显加强，而目标都指向了中国的优秀企业。

最近，为了强化出口管制的执行，美国又将技术管制与人工智能、量子、先进通信技术、生物制造等特定领域的投资审查进行了联动。美国资本在海外的投资，也受到了限制。所有可获得美国先进技术的通道和漏洞正在被美国一一封堵，中美高科技企业之间的鸿沟越挖越深。

在撕裂的全球供应链关系下，每个企业都要对出口管制做出回应。美国公司要出口，就要合规，否则就将面临BIS的处罚。而对于需要使用美国技术的中国企业而言，也必须要建立合规体系，读懂美国的法律规则。

资本层面的管控

美国的第三支箭是对中美间资本和资金流的管控，主要涉及美国财政部的管辖范围。美国海外资产控制办公室OFAC和美国对外投资管理委员会CFIUS是两个值得关注的机构。

OFAC的经济制裁是其最主要的职能之一。OFAC也有多个清单，其中最有杀伤力的，也是近几年普遍使用的特别指定国民清单SDN。它与出口管制实体清单最大的区别就是除了限制贸易往来外，还会直接冻结企业的海外资产。SDN清单中既有企业，也有个人，还有船队，银行等覆盖可贸易的各个方面。对企业而言，如果被纳入SDN清单，则意味着不能用美元开展贸易，不能和美国人及其盟友作生意，不能通过美国的银行进行结算等等。

同时一个企业如果与被纳入SDN清单的人做生意，自己也会有被制裁的风险，即所谓的次级制裁风险。可见，SDN清单格外具有杀伤力。这也正是中国制造企业出海，要倍加小心的地方。

美国对外投资委员会CFIUS是审查投资与并购的关键部门。现在对封杀Tiktok最积极的声音中，就有CFIUS的身影。而在有的时候，它的“胳膊”也很长。2017年CFIUS就以安全为由，拒绝中国科瑞集团收购德国血浆公司Biotest，原因是后者在美国设立分公司。Biotest不得不先出售美国分公司，再行完成合并。这种大坑，也是行走国际江湖的企业，需要小心应对的地方。

CFIUS不仅会审查外国对美国的投资，现在也开始审查美国人的对外投资。它对“反向资金管控”也变得活跃起来。这意味着投资限制，已经从国外公司在美国本土的投资与并购，走向限制美国人的出境业务，其中最核心的领域就是前面提到的人工智能、量子、先进通信技术、生物制造的对外投资审查。

美国财政部之所以能有效实施其制裁手段，不仅因为其有规则作为保障，更重要的是，全球贸易交易的50%以上都是由欧美银行交换体系SWIFT完成，而SWIFT有70%是由美元和欧元组成。这些支付的发生地，与全球供应链节点交叉在一起，构成了一张“明网”，交易线索都是可溯源的。有了美元和SWIFT系统作为保障，SDN清单的威慑力会大大增强。任何有跨国经营意识的企业，SDN清单都是其禁区。

当前，全球化的生产制造体系是由多段地点、货运海陆空的路线、交接的经销商以及最终用户等交织在一起的，需要对标规则，逐一排查可能的风险。而贸易风险一旦触发，就可能涉及企业的整体利益，甚至涉及生死存亡。而合规问题，绝不仅仅是一个贸易层面的问题，而应放在企业发展战略层面去考虑。

如果不了解这些规则执行的“标尺”，就会发生无知者无畏或误入清单陷阱的问题。安徽一家做机床的公司，今年就因为向特定国家出口而被OFAC制裁。

实际上，美国规则的“标尺”并非不可知，其政策走向也并非征兆和完全不可被发现。企业只要踏下心来，对标美国的规则，研究自己产品和技术的来源，就可以最大限度地避免触碰美国规则的预警摇铃。严谨的合规体系并不能躲开所有的风险，但可以在风浪来袭的时候减少损失。

矛与盾的对撞

地缘政治的紧张，空前地激发了美国官员的修法动力。这些法律也在不断进化。随着希音、TEMU的日用商品在美国横扫一切的时候，美国正在试图堵塞这个因“小额物品进关无需报税”的漏洞。美中经济与安全审查委员会USCC已经跳出来，正在推动修改“微量”贸易的原则，堵住800美元的“大门缝”，这对于中国的跨境电商将会是一个新的风险。2024年第一季度中国跨境电商进出口接近6000亿，增长10%，是外贸的新亮点。但考虑大量都是小包裹，新限制的杀伤力也有待警惕。

全球化2.0时代，商品的交易将从线段最短的时代，走向“曲线逼近”的时代。供应链呈现了多头、多元化的时代，漏洞也开始变得明显。这是中国制造面临的风险。然而，美国的法律也同样经历着极大的考验。深圳一家手机制造商可以允许进口美国高通的芯片，但却不能使用一家国产测量仪器，因为后者采用了美国的阀门零部件。这种精准的限制，要通过一系列公开普适的规则去做管理，并不容易。这背后是一套非常复杂的控制策略，美国法律制定者也需要最少地减少美国的损失。

英特尔是美国政府一心一意希望通过芯片法案扶持的优等生，但英特尔2023年在中国的芯片收入占比超过27%，美国如何一方面打压中国算力，另一方面还不能让英特尔过度受伤？一个颇具戏剧感的局面是，美国另外一家芯片公司AMD无法像英特尔那样获得足够多的申请许可，而使得它在中国的份额急剧降到10%以下。人们似乎可以看到一家两个孩子，一个奶水充足一个哇哇叫苦的不均局面。这正是美国法律管制的力有不逮的地方。

这样留下了很多的博弈机会，也有值得抓住的盟友。如果说中国制造崛起与美国法规打压是一个矛和盾的关系，那么真实的情况是，枪有枪的软，盾有盾的脆。这是一个斗智斗勇相互升级的过程。这是一场高手博弈的推手盘。

小记：做聪明的船长

美国的整体管控体系，虽然复杂，但都有法律规范作为支撑。表面看千头万绪，但运行逻辑也是章可循的。技术、贸易和资本这三条管控的主线分明，而三者交叉项则有明显的重叠空间。对于企业家而言，供应链的风险管控已经是一门得分必须是“优秀”的课程。既要大胆地追求利润，也要小心地建立合规。

在供应链大分流的新时代，若要让中国制造扬帆远航，企业必须首先成为智勇双全的航海家。船长们更应清醒地洞察当前航程中的险峻暗礁与汹涌激流，而非仅仅依赖运气的眷顾。细致入微的航海地图远比单纯的祈祷更为关键，这是一场深刻考验企业家对复杂规则认知能力的较量。

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